Il Decreto anziani, molte ombre, qualche chiaroscuro e poca luce.
di Paolo Ferraresi, presidente dei Comitati Consultivi Misti della AUSL di Bologna
Ho raccolto da più parti, in questo documento, tutta una serie di osservazioni, problematiche e criticità espresse in questi giorni sui decreti anziani primo e secondo, quello cosiddetto “decreto anziani definitivo”.
In questi giorni è all’ordine del giorno del dibattito parlamentare lo schema di decreto legislativo sulle disposizioni in materia di politiche in favore delle persone anziane. Bisogna ricordare che questo provvedimento ha avuto un percorso molto travagliato per la prematura caduta del Governo Draghi. Infatti, fu l’allora ministro Orlando a portare per la prima volta il disegno di legge delega in consiglio dei ministri.
Il Governo Meloni lo aveva portato in approvazione nel Consiglio dei ministri con poche ed ininfluenti modifiche rispetto alla versione di Orlando, sebbene senza precisare quante risorse certe sarebbero state assicurate. Dopo l’approvazione della delega in Parlamento, questo decreto doveva essere approvato entro la fine di gennaio così come previsto dagli accordi fatti con l’Europa nell’ambito del PNRR.
Questa norma era stata approvata dopo 25 anni di attesa anche su pressione del Patto per la non autosufficienza che raggruppa 60 associazioni del Terzo settore.
Questa attesa aveva creato molte aspettative, ma sono state abbastanza tradite, in parte certamente per dimensione culturale e sociale diversa rispetto ai governi precedenti, ma in parte anche per la crisi fiscale dello stato, mai come ora così pregnante ed in gran parte voluta, che non permette più di tanto investimenti nella sanità e nel sociosanitario, ma per motivi ideologici.
Pensare di sostituire gradualmente la sanità privata a quella Pubblica come si sta facendo ormai platealmente ritenendo in tal modo di risanare le finanze italiane, non è soltanto profondamente iniquo per tanta parte della popolazione, ma è proprio un errore notevolissimo in termini economici più complessivi, per l’intero Paese.
Per invertire la tendenza alla decrescita del Sistema Sanitario pubblico occorre investire su di esso, non limitandosi ai magri investimenti che sono stati fatti fino ad ora. Gli investimenti sul socio-sanitario e sul sanitario pubblico non sono improduttivi, come tanti potrebbero ritenere, ma in realtà sono un volano economico finanziario assolutamente reale, per l’economia tutta.
Vediamo dunque il perché delle diverse affermazioni di cui sopra.
Indennità di accompagnamento:
la delega prevede un aiuto economico in proporzione alla gravità per un milione e mezzo di anziani, con il principio che chi sta peggio prende di più. Nella pratica è rimasto tutto uguale: 531 euro al mese uguali per tutti. Le misure aggiuntive slittano al 2025 ma saranno solo 29400 over 80 con isee sotto i 6 mila euro (1.9% dei beneficiari dell’indennità) a ricevere 850 euro in più al mese, vincolati al pagamento della badante e non tutti gli over 80 come fatto intendere dal governo in conferenza stampa. Questo perché le domande per questa prestazione universale verranno accolte fino al raggiungimento del tetto massimo di spesa previsto, se facciamo i conti in base alle risorse annue stanziate apparse sono 300 milioni all’anno, per due anni pure nel comunicato stampa post Consiglio dei Ministri, sul sito del Governo
Il decreto non tocca più l’accompagnamento
Questa prestazione universale sperimentale si affianca all’indennità di accompagnamento, ovvero all’assegno che oggi ricevono le persone non autosufficienti: l’indennità di accompagnamento è una misura universalistica, a cui ha diritto chiunque in assenza di limiti di reddito e senza soglie di età. Il percettore può utilizzarla come vuole, senza vincoli di utilizzo. L’accompagnamento ammonta a circa 530 euro al mese e ne beneficiano oggi circa 1,4 milioni di persone non autosufficienti: gli anziani rappresentano il 70% dei beneficiari. La legge delega prevede una revisione dell’indennità di accompagnamento, che proprio per il suo essere sganciata dall’intensità del bisogno assistenziale e sbilanciata sull’erogazione monetaria senza vincoli di utilizzo era divenuta nel tempo il simbolo del cattivo impiego delle risorse pubbliche. La legge 33 prevede l’introduzione della prestazione universale per la non autosufficienza, più equa, sempre universale ma di importo graduato in base all’intensità del bisogno assistenziale, erogabile – a scelta del beneficiario – sottoforma di trasferimento monetario (come oggi) o di servizi alla persona: nel caso dell’opzione per i servizi, l’importo sarebbe aumentato.
– A prima vista qualcosa di simile alla sperimentazione introdotta dal Governo, che peraltro ha lo stesso nome. In realtà nella delega si andava verso una misura che andava a tutti, ma con importo graduato sul bisogno assistenziale mentre qui si aggiunge una misura che si chiama universale che introduce il principio della selettività nell’accesso: una misura per gli anziani più poveri. Questa sperimentazione per di più si affianca all’indennità di accompagnamento senza andare a toccarla, rinunciando così all’idea di rivederla e riformarla: al contrario di quel che prevedeva la delega.
Badanti:
La delega prevede che l’importo di accompagnamento cresca se utilizzato per pagare una badante assunta regolarmente. Il decreto non prevede questa opzione su larga scala e quindi il 60% di badanti irregolari continuerà a rimanere tale.
Assistenza a casa:
la delega prevede l’introduzione di un servizio domiciliare pubblico adeguato al grado di non autosufficienza. Il decreto ha eliminato questo servizio. Così circa 900 mila persone continueranno ad essere assistite da un infermiere solo 18 ore l’anno, 150 mila dai servizi sociali del comune.
– In conseguenza dell’impostazione molto centrata sul ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, la separazione tra sociale e sanitario è ancora enfatizzata in diversi punti del decreto. Ritroviamo per esempio la separazione fra servizi residenziali e semiresidenziali sociosanitari e servizi residenziali e semiresidenziali socioassistenziali, che nella legge delega non c’era. Stessa cosa nella domiciliarità: si parla sì un’offerta integrata di assistenza e cure domiciliari, affidando al livello locale il potenziale coordinamento fra i servizi già esistenti. È un cambiamento, ma non è quel coordinamento forte indicato dalla legge delega che andava ben oltre, provando a immaginare una nuova domiciliarità, specifica per la non autosufficienza.
(La separazione tra sociale e sanitario è ancora enfatizzata in diversi punti del decreto. Sulla domiciliarità per esempio si parla di una offerta integrata, ma senza quel coordinamento forte che era previsto dalla legge delega.)
Per il Patto per la Non Autosufficienza questo è uno dei punti più critici. La nuova domiciliarità pensata per la non autosufficienza doveva prevedere infatti una durata adeguata e un mix di prestazioni, non solo la possibilità di “allargare” la capacità di risposta in capo ai servizi attuali. Doveva essere un’offerta integrata di assistenza sanitaria, sociale e sociosanitaria, di durata e intensità adeguata ai bisogni. È un punto su cui da subito il “Patto” aveva evidenziato la contraddittorietà fra ciò che la delega prevede e ciò su cui lo Stato stava spingendo con le maggiori risorse messe sull’Assistenza domiciliare integrata-Adi con il Pnrr, chiedendo di spostare una quota di risorse sull’avvio della nuova domiciliarietà. La strada imboccata quindi pare tutt’altra, con un modello che elude la domanda delle domande: “Di quale assistenza abbiamo bisogno per gli anziani non autosufficienti?”.
Sistema nazionale assistenza anziani: dallo SNAA sparisce il sanitario
la delega prevede la creazione di un sistema nazionale per la programmazione coordinata di tutte le misure pubbliche. Il decreto prevede solo il coordinamento dei servizi sociali del comune. Quindi i servizi sociali delle Asl e quelle dei comuni continueranno ed essere scollegati. Come conseguenza con i 2,72 miliardi del PNRR verranno assistiti a casa 806 mila persone in più ma secondo le vecchie regole.
– Il Sistema nazionale per la popolazione anziana non autosufficiente (Snaa), nella legge delega aveva il compito di presiedere alla programmazione integrata, alla valutazione e al monitoraggio di tutti gli interventi e i servizi pubblici (statali e territoriali) rivolti alle persone anziane non autosufficienti: tutti significa quindi interventi sanitari, sociali e monetari. Era un po’ questa la rivoluzione, il superamento della frammentarietà degli interventi in un’ottica integrata: come integrati sono i bisogni e le necessità della non autosufficienza. Ora invece per come il Governo lo ha disegnato, lo Snaa viene circoscritto alle sole misure sociali. Il Comitato interministeriale per le politiche in favore della popolazione anziana-Cipa infatti «adotta il Piano nazionale per l’assistenza e la cura della fragilità e della non autosufficienza nella popolazione anziana, che costituisce parte integrante del Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali». E «le regioni e le province autonome elaborano i Piani regionali corrispondenti e li trasmettono al Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il monitoraggio e la verifica dello stato di attuazione dei Leps». Si parla solo di Leps, mai di Lea. Si è perso l’obiettivo dell’integrazione, che era una delle sfide più ambiziose della partita.
Valutazione multidimensionale e punto unico d’accesso.
Il decreto è invece coerente con la legge 33 nell’obiettivo di semplificare i percorsi di presa in carico dei bisogni dell’anziano non autosufficiente. Ci sarà una valutazione multidimensionale e si è disegnato «un sistema per cui il Punto Unico di Accesso all’interno della Casa della Comunità sarà davvero l’unico punto a cui il cittadino dovrà rivolgersi per una valutazione che dia accesso a tutti i servizi e i benefici, dall’accompagnamento alla legge 104 all’invalidità civile: questo semplifica moltissimo la vita delle persone», spiega Fabrizio Giunco, direttore Dipartimento Cronicità della Fondazione Don Carlo Gnocchi. Inoltre ci sarà una interoperabilità fra le piattaforme delle varie strutture. «Chiaramente questo funziona se il Pua non diventa il collo di bottiglia del sistema. La preoccupazione c’è, perché già oggi le Case della Comunità sono in grandissima difficoltà e questo passaggio aggiunge loro un carico notevole di responsabilità», spiega Giunco. Il disegno quindi è buono, anche se la sua attuazione demanda ad altri atti. Per Luca Degani, presidente di Uneba Lombardia, anche la scelta di appoggiarsi a un decreto legislativo che deve passare dal Parlamento (anziché a dei decreti attuativi più rapidi) è interessante nella misura in cui «ci dà il tempo per mettere a sistema l’attuazione del DM 77 e della nuova sanità territoriale, di modo che l’attuazione della legge 33 si inserisca in quel contesto e la valutazione multidimensionale possa diventare davvero lo strumento unico attraverso cui accedere tanto ai servizi di salute quanto a quelli sociali. La legge 33 forse non avrà un fondo dedicato ma potrebbe rimodularsi in relazione all’utilizzo anche delle risorse del fondo sanitario nazionale, che ammonta a 130 miliardi», dice.
Case di riposo:
la delega prevede maggiore formazione e dotazione di personale, il decreto non affronta questo tema che viene rinviato ad atti successivi.
Gli Over 65
In mezzo a tante ombre vi è almeno una luce positiva.
Da tempo la battaglia delle associazioni intorno alla famosa problematica degli “”OVER 65”” era riuscita ad ottenere, tramite accordi con il Dr. Barigazzi, Assessore Metropolitano di Bologna, che le persone disabili, inserite nelle strutture socio-sanitarie diurne o residenziali, o in servizi domiciliari, nelle quali si erano inserite positivamente, non venissero spostate in modo automatico nelle C.R.A. CON RISCHI SERI DI MARASMA SENILE, AL COMPIMENTO DEI 65 ANNI DI ETA’, per il solo fatto di avere raggiunto quella soglia anagrafica. Ovviamente lo spostamento aveva l’unico scopo di risparmiare sulle rette, di non creare nuovi servizi, ma di liberare soltanto posti nelle strutture per permettere a nuovi disabili di entrarvi. L’accordo fu importante, ma non vi era nessuna legge scritta, né regionale, né statale che proibisse lo spostamento. In effetti, malgrado l’accordo con il Dr. Barigazzi in alcuni Distretti periferici ed in altre parti della RER questi spostamenti venivano effettuati.
Bisogna ammettere che, malgrado complessivamente non siano un gran che, il decreto legislativo ed il suo decreto attuativo, su questo punto hanno deliberato finalmente chiaramente.
La legge dello stato n* 33 del marzo 2023, parla chiaro. All’articolo 4 lettera S punto 1 si dice espressamente che Le persone con disabilità, divenute anziane, hanno diritto a non essere spostate dai servizi nei quali si trovano al compimento dei 65 anni: “” al fine di favorire e sostenere le migliori condizioni di vita delle persone con pregresse condizioni di disabilità che entrano nell’età anziana, vi è il riconoscimento del diritto ad accedere a servizi e attività specifici per la loro pregressa condizione di disabilità, con espresso divieto di dimissione o di esclusione dai servizi pregressi a seguito dell’ingresso nell’età anziana, senza soluzione di continuità.”
– Il 31 gennaio del 2024 è arrivato il Decreto anziani definitivo, che in realtà riprende e riscrive l’intera legge 33/2023, ma alcune parti le ritroviamo identiche, come l’articolo ad hoc sugli interventi per le persone con disabilità divenute anziane, per cui era già stato scritto nero su bianco che deve essere rispettato il principio di continuità. Un tema caldissimo: viene ribadito che «Le persone con disabilità già accertata, al compimento del 65° anno di età, hanno diritto a non essere dimesse o escluse dai servizi e dalle prestazioni già in corso di fruizione e hanno diritto alla continuità assistenziale nella medesima misura, senza soluzione di continuità.
Tirando le somme, è del tutto evidente che si sia preferito fare un decreto spot, di pura propaganda, amplificata ad arte, anziché introdurre quelle misure innovative contenute nella delega. Il minimo che si potesse fare per poter spendere le risorse del PNRR, le uniche che andranno ad incrementare ciò che si spende oggi. Il risultato è che, mentre in UE la spesa media per un non autosufficiente è 584 euro l’anno, in Italia, nonostante il PNRR, ne spederemo 270 euro l’anno. Meno della metà. Unica cosa positiva, la valutazione nazionale unica (VNU): la delega prevedeva l’accesso simultaneo a tutte le prestazioni di competenza statale; sarà eseguita da equipe presenti nelle Case di comunità e servirà per attivare anche i servizi locali. Bene, perché pone fine all’odissea tra sportelli che oggi obbliga a fare una domanda diversa per ogni prestazione anche se è sempre l’Inps ad erogarla.
Il decreto non ha dunque previsto finanziamenti aggiuntivi, smentendo clamorosamente la Presidente Meloni, che aveva annunciato 1 miliardo in più per la non autosufficienza, e una sperimentazione con l’aumento del 200% dell’assegno di accompagnamento, dichiarando: “diamo finalmente risposte concrete ai bisogni dei nostri oltre 14 milioni di anziani, ai non autosufficienti”. I nodi, insieme alla verità, verranno al pettine.